陈凤超：新时代检察机关法律监督能力建设问题研究

　　社会主义法治国家建设推进到当下，法治能力建设已经成为影响我国社会主义法治体系建设成效、实现社会主义法治国家建设目标的关键所在。法治能力提升是满足新时代人民群众对法治新期待的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。其中，检察机关法律监督能力建设地位特殊，既是法治能力建设的重要组成部分，也是推进法治能力建设的重要力量。在检察工作现代化的理念、体系、机制、能力现代化范畴内，能力现代化具有基础性作用，是推动理念、体系、机制现代化的重要基石。如何更加系统、科学地认识法律监督能力建设问题，在实践中探寻、构建有效提升法律监督能力的路径、机制，是当前检察机关亟待研究的重要课题。

　　新时代新征程，习在社会主义法律体系已经形成的背景下，创造性地提出了“建设中国特色社会主义法治体系”。在由静态的社会主义法律体系向动态的社会主义法治体系建设转变过程中，实践性是二者的根本性区别，而“人”在法治实践中的能力建设则至关重要，是决定社会主义法治建设成败的关键性因素。检察机关法律监督能力建设是法治能力建设的重要组成部分，只有将其放在法治能力建设的范畴中去审视和理解，才能更加全面、深刻地理解其内涵、价值，从而探寻出更加科学、有效的建设路径。

　　党的二十大和二十届三中全会提出“全面推进国家各方面工作法治化”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”等要求。在推进国家各方面工作法治化、国家治理现代化进程中，法治能力具有基础性作用，是从“人”的角度对治理制度的设计和运行提出的实践要求，突出表现为实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，是以法治的制度优势、程序优势和法理优势，不断提高国家治理的适应性、规范性、系统性、协调性、稳定性的能力。

　　总体而言，法治能力是运用“规则之治”的思维和方式认识事物矛盾、解决事物矛盾的能力。在中国特色社会主义法治语境下，法治能力就是运用法治思维和法治方式处理社会主义现代化建设进程中所遇到的矛盾和问题的能力。从其内在机理来看，主要包括两个部分，法治思维和法治方式。法治思维是特定主体以法治理念、法治意识为基础，运用法律规范、原则、精神对相关问题进行分析、判断、综合、推理直至形成结论，作出决定的思维模式，属于认识论层面的问题。法治方式是特定主体在法治思维统领下，以法律规范、原则、精神对相关问题进行处理和解决的方式和方法，包括依法决策、依法运行、依法解决矛盾等，属于方法论层面的问题。根据法律运行环节的不同工作内容，法治要包括立法能力、执法能力、司法能力、引导人民群众遵法守法用法的能力、提供高质效法律服务的能力、坚守法治底线的能力等。法治能力强不强，直接关系国家各方面工作法治化的程度和效果。

　　习法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，在习法治思想的核心要义中，法治能力建设虽然没有被专题论述，但综观习法治思想的理论体系，法治能力建设问题在多个方面被专门论述，对习法治思想各方面内容形成了基础性支撑，是习法治思想当然的内在组成部分。

　　在坚持建设中国特色社会主义法治体系中，习强调要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”“更好发挥法学教育基础性、先导性作用，提高法治人才培养质量”。在坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍时，习把法治队伍建设作为全面依法治国的重大战略问题提出来，并进行了系统而深刻的论述，特别是，习用“法治工作者”“法治队伍”等概念，取代沿用了数十年的“法律工作者”和“法律工作队伍”等概念，凸显了新时代全面依法治国对法治职业中法治能力建设的更高标准和更高要求。此外，习还分别对立法人员、执法人员、司法人员的能力建设提出明确要求。在坚持抓住领导干部这个“关键少数”方面，习强调，“各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，……不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。领导干部是否具有运用法治思维和法治方式的能力，直接决定全面依法治国的成效，也直接决定法治能否成为治国理政的基本方式。

　　在社会主义法治体系的五大子体系中，法治监督体系地位独特，有效衔接了法治体系中的其他几个子体系，在法治运行中既是重要推力又是必要保障。法治监督范围较广，既包括对司法活动的监督，也包括对执法活动的监督、监察监督，还包括党内监督。法律监督是其中的重要组成部分，是检察机关对执法司法机关办案活动，特别是诉讼活动的专门监督。法律监督之所以在法治监督体系中具有重要地位，是由检察机关的特殊地位和检察机关法律监督的特殊价值决定的，在我国国家权力架构中，检察机关既肩负法律实施职责，又肩负法律监督职责，集两治功能为一体，检察机关的“双功能”定位，决定了其在保障国家法律统一正确实施、维护国家利益和社会公共利益、促进执法司法公正等方面的重要作用。

　　相应地，检察机关法律监督能力在法治能力建设中也具有独特地位。检察机关法律监督能力是法治能力建设中的重要组成部分，既可通过检察履职直接影响社会主义法治运行效果，即社会公平正义的实现程度，也可间接通过法律监督有效促进执法司法能力水平提升，如通过对行政诉讼的监督和检察公益诉讼，可有效促进执法机关执法能力和规范化水平的提升，从而推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

　　习强调：“以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化，为全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强安全保障。”其中，能力现代化是“支撑和服务中国式现代化”的重要基础。新时代新征程，随着社会生活形态以及人民群众在法治、公平、正义、安全、环境等方面需求不断丰富，法治实践对检察机关法律监督能力建设的要求也不断提升。作为法律实施活动的监督机关，检察机关在开展法律监督活动中所具备的素养与技能应具有应然的高超性。整体来看，符合时代和实践特点的检察机关法律监督要应包括过硬的政治能力、全面的服务大局能力、高超的业务能力、主动参与社会治理的能力以及积极构建法律监督新格局的能力等。

　　习强调，“政治能力是第一位的”。《中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也明确提出，要旗帜鲜明把加强党的政治建设放在首位，确保检察人员绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。作为中国领导下的政治机关，检察机关必须始终坚持以习新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习法治思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持以政治能力建设引领检察机关法律监督能力建设。具体而言，检察机关的政治能力建设主要集中在三个方面：

　　一是坚持并维护党对检察工作的绝对领导。全面贯彻《中国政法工作条例》，严格贯彻落实重大事项向党委请示报告机制，加强党建与业务深度融合，将党的领导贯彻至检察工作各环节全过程，以检察机关法律监督成效厚植党的执政根基，维护党的领导。

　　二是践行以人民为中心的发展思想。即坚持为人民司法，在维护社会公平正义的同时，做实民心检察工作，持续加强对危害食品药品安全、电信网络诈骗等影响民生福祉重点领域犯罪活动的打击力度，有效保障妇女、残疾人、老年人、未成年人等特定群体的合法权益，切实满足人民群众对公平正义、美好生活的新期待。

　　三是坚持并发展中国特色社会主义检察制度。中国特色社会主义检察制度是马克思列宁主义经典法律监督理论与我国政治体制和现实国情相结合的伟大创造。要始终坚持检察制度自信，自觉与西方错误思潮和学说作斗争，以高质效的法律监督实践不断丰富完善我国检察权的内涵与实现形式。

　　习指出，“必须坚持党的领导，坚持和完善民主集中制，坚持党领导各项工作的体制机制，确保党对一切工作的领导，各地区各部门各方面都要自觉贯彻党中央决策部署，确保党总揽全局、协调各方”。党的集中统一领导是我们推进社会主义现代化建设的最大优势，也是取得伟大建设成就的历史性经验。从这个角度看，我国的检察机关是党中心工作部署的坚定执行者。党的中心工作推进到哪里，检察工作就要跟进到哪里，检察机关应紧紧围绕党和国家的中心任务、首要任务、战略任务，坚持全国一盘棋，以检察履职服务保障中国式现代化。检察机关服务大局的要体现在三个方面：

　　一是保持检察政策与党中央决策部署一致。检察机关在制定和执行有关检察政策过程中，要及时开展政策取向一致性评估，确保各项检察政策措施、改革举措于法有据，保证党中央各项决策部署全面落实。

　　二是维护国家安全和社会稳定的能力。贯彻总体国家安全观，严厉打击危害国家安全和暴力恐怖犯罪，依法严惩群众反映强烈、危害社会稳定的犯罪，为高质量发展提供高水平安全。

　　三是服务保障高质量发展的能力。要围绕维护市场经济秩序、金融高质量发展、发展新质生产力、区域协同发展、生态环境保护等长期性或阶段性中心任务，依法全面履职，积极主动作为，为推进高质量发展和中国式现代化提供有力法治保障。

　　业务工作是提升法律监督质效的重要基础，检察机关只有在业务能力上技高一筹，才能有效监督被监督者。检察机关业务能力是一个内涵极为丰富、内容较为庞杂的综合体系，集中表现为“高质效办好每一个案件”的能力。从检察实践看，业务能力既包括理念层面的内容，如天津检察机关提出的“勇于担当，百折不挠”的法律监督精神，“合目的性、合规则性、合理性”相统一的办案理念等，还包括行为方式方面的内容，如监督线索的获取与整合能力、证据调查核实能力、法律适用及法律解释能力、案件侦查能力等；既包括相关知识的获取能力，如案件所涉领域的专业知识，相关法学理论问题的研究，还包括业务经验习得方面的内容，如出庭应对能力、讯问询问技巧等。这些能力被高度凝结在最高人民检察院提出的“三个善于”中，即“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神，善于在法理情的有机统一中实现公平正义”。

　　检察机关既是国家的司法机关和法律实施的监督机关，也是参与社会治理的重要主体，在依法维护社会公平正义，保护国家、社会公共利益，保障人民权益的同时，还必须主动参与社会治理，积极融入共建共治共享的中国特色社会治理新格局。检察机关参与社会治理的能力体现在四个层次：一是在理念上坚持“寓治理于办案全过程”，从案件受理之初，就考虑从法律上怎么看、从治理上怎么办，实现由诉讼思维向治理思维升级；二是在办案过程中发现总结案件背后深层次社会治理问题的能力，以及对社会治理问题的现状、原因进行调查研究的能力；三是提出更有针对性和有效性的治理对策或检察建议，协同各方解决社会治理难题的能力；四是群众工作能力，包括与群众沟通解决问题的能力，文书说理、以案释法等以办案引领社会法治意识的能力等。

　　检察机关的法律监督不是孤立存在的，在社会主义法治体系中既是法治实施体系的重要环节，也是法治监督体系的重要内容，同时，还是党和国家监督体系的重要组成部分。因此，在党委领导下，不断探索法律监督与其他各类监督贯通协调，完善与相关机关的配合协作机制，积极构建党委领导下的法律监督新格局，是新时代检察机关不断优化法律监督外部环境，形成监督新合力的有效途径。主要包括以下几个方面的内容：

　　一是坚持党委领导和争取党委支持。在法律监督过程中遇到的重大问题和重要情况要及时向党委政法委报告，积极争取党委重视和支持，推动在党委领导下协调解决法律监督难点堵点，切实把党的领导优势转化为执法司法效能。

　　二是加强与其他监督体系和职能部门的融合贯通。天津检察机关主动对接人大监督，探索建立“人大+检察”工作模式，积极对接政协民主监督，合力解决一批群众身边突出问题。与多家政府职能部门建立协作机制，探索建立“府检联动”机制，实现法律监督与行政内部监督机制的有机贯通。

　　三是完善执法司法相互配合制约体制机制。天津检察机关坚持“依法、善意、精准、合作、效能”监督理念，在监督其他执法司法机关严格执法、公正司法的同时，也自觉接受其他执法司法机关的监督制约，探索建立纪检监察与法律监督衔接机制，与公安机关、国家安全机关健全完善侦查监督与协作配合机制，与多家行政执法单位构建行政执法与刑事司法双向衔接机制，形成良好监督局面。

　　相较于检察机关法律监督能力的内容主要具有对外面向而言，检察机关法律监督能力提升的路径和方法具有明显的对内面向。以检察机关法律监督能力与检察人员能力为例，既往相关研究往往将二者混为一谈，实质上二者具有根本性区别。从内涵上看，检察机关法律监督能力是以检察机关为主体，与其职能定位直接相关且具有对外面向，是制度设计意义上的能力。而检察人员能力则是以检察机关内部组成要素为主体，具有对内面向，是具象化的能力，检察人员能力的提升是检察机关法律监督能力提升的重要方式。整体看，以检察人员为主体，以内部资源和要素的配置与优化为内容，可有效提升检察机关法律监督能力的方式和方法均可归结为检察机关法律监督能力建设的有效路径，主要包括以下几方面内容。

　　检察权运行机制是检察职权以及人力等资源在内部调配和运行的集中体现，是检察机关的核心“生产线”，检察权的科学高效运行是司法体制改革的主要目标之一，是“高质效办好每一个案件”、提升检察机关法律监督能力的重要保证。在优化检察权运行机制方面，天津市检察院顺应新时代人民群众对检察履职政治、法律、社会效果综合感知的需求，着眼以制度建设固化理念、转化成果，提出建立一体化四维度全流程办案机制，将风险防控、推动治理、明晰责任与诉讼办案一体推进，在做好案件结果处理的同时，关注案件背后的潜在风险排查、社会治理等问题，以清单方式对不同办案主体在不同办案节点承担的责任进行提示，引导检察人员全面提升办案质效。依托全国检察业务应用系统，研发“一体化四维度全流程办案平台”。通过将检察办案各环节各节点的工作要求、文书制作、监督（制约）要点等要素进行分解，从而有效指导办案、服务办案；通过建立全景化风险提示、自检、评估、处置体系，对办案过程中发现的苗头性、潜在性风险，向办案主体提供有效的提示和处置建议，形成风险防控闭环；通过对办案各环节可能出现的治理情景和治理内容、方式进行列举和提示，帮助办案人员及时发现治理问题、提出治理建议；通过将司法办案职权清单和责任清单分解在每一个办案环节，以场景化为导向，对各环节办案人员的司法行为进行有责性提示。该机制的确立和平台的研发将使办案系统更加全面、更加智能、更加便利，进一步解放检察办案生产力，助推天津检察机关法律监督能力提升，形成做实“高质效办好每一个案件”的天津样本和天津方案。

　　管理的实质是对资源配置的优化，检察管理是与检察工作相伴而生并随着检察工作内容逐步繁荣而并行发展的一门科学，是提升检察机关法律监督能力的有效途径。最高检顺应时代和实践发展新要求，明确提出“一取消三不再”，并对贯通推进业务管理、案件管理、质量管理，推动构建检察“大管理”格局进行了部署。天津检察机关在贯彻落实过程中，坚持以习新时代中国特色社会主义思想中的系统观念和科学方法全面审视检察管理，进行系统性分析、整体性规划，以改革的思维和方式持续推动管理模式由“诊病式”到“治病式”，并向“效能管理”转变。

　　坚持问题导向和目标导向，加强管理体系建设，分层分类推动建立检察全院、全员“大管理”格局。找准检察长、分管副检察长、部门负责人以及案件管理部门等各主体的职责定位，着力构建“检察长和检察委员会的业务决策管理、办案部门和办案组织的自我管理、案件管理部门的专门管理、检务督察部门的司法责任管理、政工部门的人力资源管理”相融合的全方位闭合式检察管理体系，打造流程顺畅、责任明确的管理链条、管理网络，促进各管理主体在“一盘棋”观念统领下各负其责、严负其责，切实从宏观、中观、微观三个维度将检察管理辩证统一于“高质效办好每一个案件”上。

　　检察机关法律监督能力提升的关键是“人”的素能提升，检察人员的能力水平直接决定了检察机关的法律监督能力。近年来，一大批接受过良好法学教育的人才进入检察机关并逐渐成长为检察中坚力量，为检察人员整体素能建设奠定了坚实基础，稳定、有效的检察人员素能养成机制是持续提升检察人员能力的重要保证。

　　天津检察机关研究制定“素能建设三年规划”，完善以政治能力为引领、法治能力为核心的素能建设机制，全面提升检察机关法律监督能力。牢固树立“党的意识”“政法委意识”，制定对党忠诚正向指引和负面清单，持续强化对党忠诚教育，构建党建引领检察业务工作机制，强化检察人员以党建引领检察工作的意识和能力。针对不同业务、不同类别检察人员，制定专业化素能养成方案，重点培养检察人员证据审查能力、犯罪侦查能力、调查核实能力、出庭公诉能力、参与治理能力，加强数字检察能力培养，提升检察人员运用数字平台、大数据监督办案的能力。坚持以实战、实用、实效为导向，建立上下协同、多级培养、培训与练兵有机结合的素能培训机制。建立检察人员业务研修制度，搭建理论研究平台，坚持以理论研究破解难题，为深化改革奠定坚实理论基础。

　　新技术的兴起为检察机关法律监督工作提供了新手段、新方式、新可能，特别是近期大数据、人工智能等技术的出现，深刻影响检察机关法律监督工作方式变革，如大数据法律监督模型的推广应用有效提升了检察机关筛查发现案件线索的能力，DeepSeek等人工智能技术将直接影响政务办公、法律适用、文书起草等方面的工作方式，可以说，检察机关法律监督工作在技术层面正经历由信息化、网络化向智能化发展的历史性变革。检察机关必须进一步加强新技术与法律监督业务的深度融合，按照最高检数字检察战略部署，加强数字化、智能化基础设施建设，整合内部信息系统，推动政法跨部门业务协同和数据共享，不断探索大数据、人工智能的深度运用，优化运用场景。加强对检察人员学习了解运用新技术、新手段的引导和培训，进一步提升检察机关法律监督工作的智能化、便利化水平。