【人大研究杂志】坚持改革和立法相统一相促进确保重大改革于法有据

　　内容摘要：法治是中国式现代化的重要保障，将改革和法治相统一、相衔接，才能更好地巩固改革成果，增强改革的穿透力。立法为改革划定边界、提供制度基石，改革则为立法提供实践动力和需求源泉，统一于国家治理现代化的目标。我国立法与改革互动的历史脉络先后经历从“先改革后立法”到“重大改革于法有据”的演进，国家层面通过立法引领推动改革、暂时调整法律适用与试验性立法授权、法律清理与动态调整等方式确保改革于法有据。大连市人大及其常委会坚持主动对接需求、推动举措落地、灵活运用立法权、常态化法规清理“四个注重”，持续深化地方立法实践探索，实现“立”与“破”互动共进，在地方立法中精准把握改革与法治的平衡点，更好实现改革与立法相统一相促进，为谱写中国式现代化大连篇章提供坚实法治保障。

　　习强调：“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进。”这一重要论述为我们正确处理立法与改革的关系，确保重大改革于法有据提供了根本遵循。本文以“立法决策与改革决策相统一相衔接”为主线，从理论逻辑、历史逻辑与现实逻辑三个维度，结合国家及大连市立法实践，就如何在工作中更好地实现改革和立法相统一相促进的实践路径，谈一下个人思考。

　　立法旨在通过制定、修改或废止法律、法规来规范社会行为、调整社会关系，为社会提供稳定、明确的规则体系。改革则是为了推动经济社会发展，对现有制度、政策等进行创新和调整。立法追求稳定，改革追求变化，二者表面看似冲突，但实际上却统一于国家治理现代化的目标之中。

　　法作为上层建筑，其本质是反映经济社会发展规律，服务于生产力解放和经济社会发展需求的实践活动。说白了，立法就是通过规定改革的主体、权限、内容、程序等，为改革决策划定“可为”与“不可为”的界限，从而避免改革的随意性和盲目性。如，我国在行政审批制度改革过程中，相关立法明确了审批事项的精简范围、审批流程的优化标准以及监管责任的界定等内容，使得相关改革得以依法有序推进，既提高了政府行政效率，激发了市场主体活力，也保障了改革沿着正确的方向推进。

　　改革为立法提供了实践基础和社会需求源泉。如，随着我国改革的深入推进，新情况、新问题不断涌现。在经济领域，无人驾驶、低空经济、共享经济等新兴产业的快速发展可能带来市场监管的空白与挑战。在社会领域，多元主体参与治理模式的创新也迫切需要明确各主体的权利、义务及其关系等等。这些改革实践中的新需求呼唤立法及时跟进，破除体制机制障碍，从而为深化改革提供相应的法治保障。

　　习高屋建瓴地指出：“我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。”“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”“必须要坚持改革和法治相统一，在法治下推进改革，在改革中完善法治。”这些重要论断不仅深刻揭示了立法与改革动态平衡的协调性，也清晰表明，在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新征程上，只有改革和法治双轮驱动、两翼齐飞，才能充分保障改革的效果，使改革更具穿透力。

　　这一阶段，以1979年《中外合资经营企业法》为标志，国家采取“成熟一个制定一个”的方针，到1982年，先后出台个人所得税法、经济合同法等多部法律。此后，随着国有企业改革、金融体制改革等一系列深层次改革的推进，又相继出台公司法、证券法等法律，将改革中涉及的企业制度创新、资本市场规范等内容上升为法律制度，初步搭建起市场经济法律框架，保障了改革在法治轨道上稳步前行。这期间，广东、福建等地积极总结经济特区在吸引外资、土地使用制度创新以及市场秩序维护等方面积累的成功经验，根据全国人大常委会的授权及时制定经济特区法规，为经济特区的改革创新提供了法治保障，促进了当地经济的飞速发展和对外开放格局的形成。1984年，国务院批复设立大连经济技术开发区，1986年大连市依法享有地方立法权后，为促进开发区的开发建设和招商引资，本着“急需先立”的原则，及时将国务院给予开发区的相关政策定型化，先后制定了《大连市中外合资经营企业工会条例》《大连经济技术开发区条例》等5件地方性法规。截至1995年，开发区的外商投资企业已由当初的40余家上升到了4000余家，极大推动并保障了开发区的发展。这种先改革后立法的模式，较好地实现了“改革先行”与“立法确认”的有机结合。

　　2014年，党的十八届四中全会确立了“重大改革于法有据”的原则，2015年修改立法法时，再次通过法律规范对这一原则进行了确认，确保了改革的每一步都在法治框架内进行。从国家层面来看，主要通过以下三种方式实现。

　　2015年，全国人大常委会法工委制订年度立法计划时，将国家勋章和国家荣誉称号立法、网络安全立法等党的十八届四中全会确定的改革决策及时纳入，确保了立法对改革方向的引领。同年，党的十八届五中全会对国家的生育政策调整后，全国人大常委会及时把改革决策转化为立法决策，当年就作出了关于修改人口与计划生育法的决定，以法治方式巩固了改革成果。

　　对于实践条件还不成熟、需要先行先试的改革，一是由全国人大常委会通过法定程序作出暂时调整适用法律的规定。如，2014年通过了关于授权国务院在上海、广东、天津、福建自由贸易区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定； 2015年，为进一步推进金融体制改革，对拟在上交所、深交所上市交易的股票的公开发行，授权国务院调整适用证券法中关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制。二是通过立法授权进行改革试点。如为了加强知识产权司法保护，党的十八届三中全会决定确定了“探索设立知识产权法院”的司法改革方向。全国人大常委会为落实这一改革决策随即作出了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，除了对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免等作出原则性规定外，还规定最高院要在决定试行满三年后向全国人大常委会报告决定的实施情况，既保障了改革的合法性，又通过立法程序完善了改革方案。

　　通过及时修改、废止不适应改革需要的现行法律，更好地推动中国特色社会主义事业不断前进。据统计，自2012年11月至2025年2月，全国人大及其常委会共修改法律266件次。如，为推进“放管服”改革，修改了多部涉及行政审批方面的法律；为适应经济发展新常态，对公司法等市场经济重要法律进行了调整完善；为加强生态环境保护，修改了环境保护法、大气污染防治法等。此外，全国人大常委会还先后通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定以及关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定等等。

　　改革和立法的良性互动既需要国家顶层设计的科学性，也离不开地方的积极探索。近年来，大连市人大常委会在地方立法工作中围绕市委重点工作任务，主动适应改革和经济社会发展需要，正确处理法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，积极做好相关地方性法规的立改废工作，努力做到改革与立法相统一相促进。

　　一是注重主动对接改革需求，及时将改革迫切所需规范和保障的事项纳入立法规划或者年度立法计划。2018年以来，先后完成了推进东北亚国际航运中心建设、国土空间规划、环境保护、海洋环境保护、社会信用等27件涉及改革事项的立法任务。本届以来，高质量完成了太平湾合作创新区、外商投资促进、东北亚国际物流中心建设促进、保税区、金石滩国家旅游度假区等条例的制定、修改，推动“两先区”高质量发展在法治轨道上行稳致远。立法法修改后，在全国率先出台了基层社会治理促进条例，在确保重大改革于法有据中跑出“加速度” 。

　　二是注重通过法规具体制度设计，推动改革举措落地见效、系统集成。制定《大连市国土空间规划条例》时，将党中央、省委、市委有关建立全域管控和分级分类的国土空间规划体系的国土空间规划改革要求尽可能落实到条例的具体规定中，引领实践“一张蓝图绘到底”。制定《大连市经营主体服务条例》时，围绕推进政务服务标准化、规范化和便利化，将近年来市委、市政府在优化营商环境方面的改革创新举措上升为制度规范，推动提升经营主体办事便利度从“基础款”服务，上升为全方位赋能发展的“升级版”。

　　三是注重灵活运用立法形式和审次权，对涉及改革急需的立法项目开辟快速立法通道。及时落实省委、市委有关深化园区体制机制创新，推动园区高质量发展的重大决策部署，常委会一次审议即表决通过了具有立法性质的《大连市人民代表大会常务委员会关于开展园区法定机构改革试点工作的决定》。贯彻党的十九届四中全会精神，保障《中央关于深化党和国家机构改革的决定》全面落实，常委会采取作出修改决定的方式，迅速对大连市机构改革后部分政府部门职责发生调整所涉及的8件地方性法规进行了一揽子“打包”修改。

　　四是注重地方性法规的常态化清理，为改革发展破除羁绊。2018年以来，落实新时代的改革任务和需求，大连市人大常委会先后进行了9次地方性法规清理，及时修改、废止与之不相适应的法规，为改革提供了清晰、稳定的法治支撑。

　　改革是破，法治是立。找准改革创新与法治有机结合的最佳平衡点，是“立”与“破”互动共进，增强改革穿透力的关键。这一点在《大连太平湾合作创新区条例》的立法过程中体现尤为深刻。法定机构是省委、市委对太平湾合作创新区实施体制机制改革创新的重要决策，也是对园区管委会职责的清晰定位，立法中必须坚定落实这一决策。但落实这一决策，将合作创新区管委会界定为“法定机构”，就会与上位法辽宁省开发区条例中将园区定义为“同级政府派出机关”的规定不一致，如何找到改革与法治结合的最佳平衡点，将改革“变”的主动转化为“定”的法治？在常委会党组的领导下，相关专委会经反复研究论证，最终没有在条例中出现“法定机构”这一表述，而是根据它的内涵和实质，采用描述性表述方式，将管委会职责定位为“实行企业化管理、市场化运作，不以营利为目的”，这既避免了与上位法相冲突，在法治框架内为法定机构改革创新提供了保障，也开启了辽宁省法定机构改革立法先河。同时，为了实现立法对园区改革决策中相关管理权“应放尽放”的要求，常委会结合管委会职权来源于省政府、市政府以及瓦房店市政府的授权和委托的实际，在二审时最终删除了条例草案对管委会职责具体列举的规定，而是采取概括表述的方式，作出了“管委会依据授权或者委托负责合作创新区经济和社会事务的管理”的规定。这既坚守了法制统一原则，更为合作创新区改革最大限度放权赋能以及未来发展留下了空间。此后，常委会将这一立法经验复制并推广到同为园区体制机制改革创新的保税区条例和金石滩旅游度假区条例的修改中，不仅进一步巩固了园区的改革成果，也增强了改革的穿透力。

　　党的二十届三中全会对深化法治领域改革作出重要部署，强调要探索区域协同立法。为落实好党的二十届三中全会精神以及省委关于促进“一圈一带两区”区域协调发展的战略部署，进一步推进辽宁沿海经济带高质量发展，常委会根据立法法、地方组织法相关规定，积极探索开展区域协同立法。2024年，推动辽宁沿海经济带六城市人大常委会共同签署了《辽宁沿海经济带六城市人大常委会协同立法工作框架协议》和《2025年度辽宁沿海经济带六城市人大常委会协同立法项目协议》。通过跨区域合作及立法资源的优势互补，突破传统以行政区划为单位的立法模式，为解决区域公共事务、推动区域协调发展提供了法治支撑。

　　在进一步全面深化改革与法治建设协同推进的时代背景下，不断完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，是实现改革和立法相统一相促进，确保重大改革于法有据的有力保障。这一格局的持续完善需从顶层设计、制度创新、执行效能、社会基础四个层面协同发力、有机衔接。

　　一要始终把党的领导贯彻落实到地方立法工作全过程各方面。深入贯彻落实党的二十届三中全会关于进一步全面深化改革的决策部署，紧紧围绕市委中心工作行使立法权，充分发挥市委全面依法治市委员会立法协调小组统筹协调和督促落实的职责作用，贯彻落实好常委会党组工作要求，确保市委决策部署到哪里，立法工作就跟进到哪里，始终与党的工作同心同向、同频共振。二要保证市委进一步全面深化改革的目标任务落实落地。市委十三届八次全会审议通过的《大连市委关于进一步全面深化改革、谱写中国式现代化大连篇章的实施意见》，围绕实现市场机制更加完善、科技创新和产业创新深度融合、民主法治领域改革稳步推进、文化创新创造活力持续增强、社会体制改革深入推进和生态环境治理体系更为健全，提出了多项进一步深化改革的任务。这些改革任务为立法需求的精准对接指明了方向。因此，在法治框架内推动改革的有序迭代，要求我们在编制常委会年度立法计划和未来的五年立法规划时，要努力将立法项目与市委改革部署同步谋划、与重大改革议题同步立项，并加快推进相关立法进程，以更好地适应改革需要，确保市委意图的顺利实现。

　　要进一步发挥人大在立法工作中的主导作用。立项环节，要充分发挥各专委会的工作专长和优势，善于通过执法检查、视察、调研、听取审议专项工作报告等工作途径，及时跟踪法规保障改革发展中存在的问题，掌握法治供给的短板弱项，通过监督权与立法权的有机衔接、有效互动，为地方性法规及时立改废提供必要支持。要建立立法项目动态征集机制。依托人大代表家站、基层立法联系点等平台，充分发挥高校、智库等专业力量，广泛收集社会各方对改革实践的立法需求，形成立法项目储备库。起草环节，对涉及改革发展的“综合性、全局性、基础性”的重要法规，要从依托政府起草为主，更多的向专委会开展自主起草转变；对涉及重大利益调整的，要探索尝试“攻关立法”。由人大牵头组建工作专班，提前介入、深度介入，统筹协调起草环节的重点难点问题，实现立法过程由接力式向齐头并进的方式转变，缩短立法周期，提升立法效率。2025年，为答好辽宁沿海经济带区域协同立法“第一题”，我们在首个立法项目的推进落实中，已经启动“攻关立法”。审议环节，要灵活运用审次。一审、二审、三审以及隔次审议、二审三通过在大连市立法过程中都有实践，对保证立法决策与改革决策相统一相衔接、提升审议质效都发挥了积极作用，今后，还应进一步强化法规审次权的灵活运用，为立法赋能改革提供切实保障。

　　政府身处社会治理一线，对民生需求和改革创新的难点、堵点有较为全面的了解。同时，作为改革举措的执行部门，对改革的力度与社会可承受的程度往往也有深刻认知。夯实政府依托，一要推动政府发挥好其在立法起草中“第一车间”的基础性依托作用。引导政府认真做好改革实践中先行先试和攻坚克难相关经验的积累，为条件成熟时上升为制度规范，及时将治理痛点转化为立法靶向夯实基础。二要推动政府在法规出台后及时制定实施细则、操作规程等配套制度。通过“主法+配套制度”的立法组合拳，确保立法“最后一公里”落地，增强法规的实施成效。三要建立健全联动机制，打造“立法共同体”。大连市以往立法中的联动主要是对政府作为法规案议案主体的，通过成立由人大和政府分管领导牵头负责的“双组长”领导小组，共同把握好草案的重要制度设计并协调解决好起草过程中的重大问题，来保障起草工作的顺利推进，2019年制定推动东北亚国际航运中心建设条例时就采用了这种模式。今后，要进一步健全完善“双组长制”，对由政府作为议案主体的涉及部门较多、社会影响面广、立法难度大的项目，要更多采用这一联动机制，更好地推动实现立法质量与治理效能的双提升。

　　社会各方参与立法既是全过程人民民主的生动实践，也是凝聚改革共识的关键环节。为此，一要改进方法，进一步提升征求代表意见建议的质量。既要坚持每件法规都征求全体市人大代表意见，更要注重引导代表能够对立法中涉及改革的重大问题、焦点问题，特别是对特定群体的影响，在做好深入调研和思考的基础上提出有针对性的解决方案。二要用好平台，激发基层立法联系点、地方立法研究中心和地方立法专家顾问更好参与地方立法的新活力。推动基层立法联系点持续深化“两个基地、六个平台”创新实践，聚焦推动改革发展成果更好更公平惠及广大人民群众，在立法民意表达、议案建议产生和参与地方立法实践等方面，进一步拓展渠道和载体，拓宽参与度，夯实相关立法的民意基础；引导地方立法研究中心聚焦深化立法领域改革，围绕重点领域、新兴领域立法开展前瞻性研究，抢占制度创新先机，做好提前布局，更好服务地方治理体系和治理能力现代化；采取组建专家顾问团队等形式，组织地方立法专家顾问全链条深度参与相关专委会的立法调研、座谈论证、会商研究等活动，推动其在加强对法规条款理解和把握的基础上，为常委会立法决策提出高质量的参考意见。三要积极推进立法协商，健全完善与市政协社会法制和民族宗教委的协商合作机制，加强与派、工商联、人民团体、社会组织和相关行业单位的联系协作，不断丰富立法协商的形式和内容，进一步汇集立法智慧和力量。四要创新立法参与激励机制，激发社会主体参与动能。一方面，建立健全公众参与立法激励机制，通过立法建议意见采纳函、感谢信等方式对提出建设性意见的个人和组织给予精准反馈与正向激励，形成“提出意见—分析评估—转化采纳—反馈说明”的完整闭环，进一步提升社会主体的参与感与获得感，调动其积极性、主动性和创造性。另一方面，加强“智慧立法”平台建设，通过整合多方数据资源，推动立法工作更精准、更高效地回应群众诉求，形成全社会共同参与、共同推动立法的良好局面。五要强化立法宣传解读，营造凝聚改革共识的氛围。通过新闻发布会、普法讲座、新媒体专题报道等多种形式，向社会全面、深入阐释立法背景、目的和主要内容，帮助公众准确理解法规核心要义，增进社会各界对改革决策的认同与支持，为法规实施奠定坚实的社会基础。